关于政协十二届全国委员会第五次会议第2925号（商贸旅游类142号）提案答复的函

文件名称:关于政协十二届全国委员会第五次会议第2925号（商贸旅游类142号）提案答复的函

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牛立文委员：

您提出的“关于‘依法禁止旅游者进入自然保护区核心区旅游’应从严执行的提案”，由我部会同国家林业局、国家旅游局办理。经研究，现答复如下：

一、关于所在地政府要切实担负起保护责任

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《环境保护督察方案（试行）》，要求切实落实地方党委和政府环境保护主体责任，明确建立环保督察机制。中央环保督察将自然保护区作为重点督察内容之一，督促地方查处一批自然保护区内的违法违规行为，并依法依规追究有关单位和人员的责任。尤其是近期，中央根据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件，对甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏问题进行严肃查处问责，充分表明了党中央深入推进生态文明建设的坚定决心。下一步，我们将严格执行生态环境损害责任追究制度，强化环境保护督察，督促地方政府和相关部门落实自然保护区管理主体责任。

二、关于加大宣传，提高人们生态保护意识

我部历来重视自然保护区宣传教育工作。2016年5月，我部联合国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中科院和国家海洋局召开国际生物多样性日暨中国自然保护区发展60周年大会，宣传我国自然保护区事业发展取得的成就，提高全社会的生态保护意识。目前，各行业主管部门在近300个国家级自然保护区建有动植物标本馆、自然博物馆、科普馆、科普长廊等，180多个国家级自然保护区建立了宣传网站或网页，自然保护区成为公众教育的重要基地。下一步，我们将充分发挥自然保护区科普教育功能，积极开展丰富多彩、形式多样的宣传教育活动，加大对《自然保护区条例》的宣传力度，倡导文明旅游，提高社会各界生态保护意识，使公众知法、懂法、守法，自觉抵制旅游过程中破坏生态环境的不良行为。

三、关于建立符合保护区管理的机制体制

我国自然保护区实行环保部门综合管理与林业、农业、国土资源、水利、海洋等行业管理相结合的管理体制，各部门密切协作配合，积极推动自然保护区建设，不断优化全国自然保护区布局，联合开展自然保护区管理评估和执法检查，对推动自然保护区事业发展发挥了积极作用。根据现行《自然保护区条例》，自然保护区管理机构的性质、职能和机构编制等问题，属于地方政府事权范围，由各级地方人民政府根据当地具体情况依法予以明确。

中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，健全自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，中央政府主要对重点国有林区、珍稀野生动植物物种和部分国家公园直接行使所有权。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出，要逐步将全国战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。根据上述文件精神，有关部门正在通过开展国家公园体制建设试点等方式，积极探索在国家公园和国家级自然保护区管理、全民所有自然资源资产监管等方面合理划分中央和地方事权，明确职责，提高管理的有效性。

下一步，我们将进一步明确和细化自然保护区管理的部门职责分工，加强协作配合。结合健全国家自然资源资产管理体制试点和建立国家公园体制试点工作，合理划分中央和地方管理事权。

四、关于严格保护区管理

《自然保护区条例》明确禁止在核心区、缓冲区开展旅游活动。我部建立了“天地一体化”国家级自然保护区监控机制，定期开展人类活动遥感监测和实地核查，对人类活动问题突出的自然保护区进行重点执法检查。2011-2014年，我部对384个国家级自然保护区进行了第一轮遥感监测和实地核查。2014-2015年，我部对100个国家级自然保护区进行了重点遥感监测，对问题严重的12个自然保护区进行实地核查，公开约谈5个，重点督办7个。

2016年，我部对446处国家级自然保护区人类活动开展遥感监测和实地核查，将核心区、缓冲区内的旅游活动作为核查重点之一，对问题严重的张掖黑河湿地等4处自然保护区进行公开通报，责令地方重点督办。2017年5月，我部再次完成对446处国家级自然保护区的定期遥感监测，已通知要求各地组织开展实地核查和问题查处工作。我部还对600多个省级自然保护区人类活动进行了遥感监测，监测结果正在汇总整理中。

农业部、国家林业局、国家海洋局也先后单独或与我部联合开展了自然保护区监督检查行动。近日，为贯彻落实相关中央文件精神，我部会同国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局等7部门，联合启动于7月-12月开展“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动。

下一步，我们将继续强化监管，加大对自然保护区违法违规旅游活动的整治力度，采取约谈、督办、公开曝光等方式，强化问责监督。

五、关于加强对驴友教育、引导和管理

近年来，相关部门在审查自然保护区旅游规划内容时，对游客容量、旅游线路设置、旅游基础设施建设均提出明确要求，禁止核心区、缓冲区开展任何户外探险、露营等活动。一些地方、部门和自然保护区积极吸纳熟悉当地情况的群众参与保护与管理，在一定程度上起到监督和引导驴友活动的作用。下一步，我们将继续引导公众参与自然保护区监管，积极支持自然保护区加强对旅游者活动的规范和管制，配合有关部门研究制定涉及自然保护区户外活动的管理办法。

六、关于增设保护区林业公安派出机构

我国自然保护区管理机构一般为事业单位，没有独立的执法权，缺乏强制处罚违法行为的手段，无法对违法行为进行及时有效地管理。一些自然保护区为解决执法受限问题，通过推进“一区一规”，授权、委托自然保护区管理机构行使处罚权，切实加大依法查处力度。一些林业系统自然保护区通过设立林业公安派出机构有效查处破坏野生动植物资源的刑事案件。下一步，我们将进一步加强部门协调，积极考虑在自然保护区增设林业公安派出机构。同时继续督促指导自然保护区制定专门规章，推进“一区一规”。

七、关于运用高科技视频监测系统实施安全监控

截至2016年底，中央投资对350多处国家级自然保护区进行基础设施建设，330多处国家级自然保护区开展能力建设，并实施了示范自然保护区和自然保护区规范化建设，大部分国家级自然保护区已基本建成相对完善的管护、宣教体系，并在一些保护区安装了视频监控系统，保护区现代化管理水平大幅度提高，对险情排除、“驴友”救助起到了积极作用。下一步，我们将继续推动国家级自然保护区规范化建设，完善区界标识和警示设施，建立视频监测系统实施安全监控。

八、关于健全和完善安全救助体系

针对自然保护区旅游问题，相关主管部门要求所在地政府健全自然保护区生态旅游安全检查机制和检查清单，查清安全事故隐患重点部位和重点环节，健全生态旅游安全责任体系。2017年4月，安徽省人大常委会修订了《安徽省旅游条例》，明确规定，在禁止通行、没有道路通行的区域，任何单位或者个人不得违反规定开展风险性较高的旅游活动。违反该规定发生旅游安全事故产生的救援费用，应当由旅游活动组织者及被救助人相应承担。下一步，我们将积极支持以法律法规形式明确旅游活动中政府、社会、个人应承担的责任，进一步严格旅游活动管理；鼓励自然保护区针对旅游安全事故，研究制定相应预案以进一步健全和完善安全救助体系。

感谢您对自然保护区事业的关心和支持，欢迎继续对我们的工作提出宝贵意见和建议。

环境保护部

2017年7月7日