甘肃省政府办公厅关于中央补助甘肃省支出专项审计调查报告意见的函

文件名称:甘肃省政府办公厅关于中央补助甘肃省支出专项审计调查报告意见的函

文件编号:

发布时间:

实施时间:

审计署兰州特派员办事处：

你办《关于中央补助甘肃省支出的专项审计调查报告》征求意见书收悉。《报告》比较全面地反映了中央补助我省支出的使用情况和存在的问题，分析了原因，为我省进一步加强支出管理，提出了许多很好的建议和意见。省政府对你办的工作表示感谢，对反映出的问题和提出的整改建议非常重视，并责成省财政厅进行了认真研究，提出了书面意见，请参考。

附件：关于中央补助甘肃省支出专项审计调查报告有关情况的说明

收到审计署兰州特派办《关于中央补助甘肃省支出的专项审计调查报告》（以下简称报告）征求意见书后，我们立即召集有关部门进行了认真研究，总体认为，审计调查全面细致，审计报告内容详尽，原因分析较为客观，改进建议比较到位，有利于加强财政管理，强化财政监督，提高财政资金使用效益。但报告中涉及的问题也有部分内容与实际情况有些出入，在一些表述和提法上需要进一步斟酌。现做如下说明：

一、对审计调查中发现的有关问题的说明

（一）关于中央补助地方支出对财政预算的影响问题

报告中提出"甘肃省财政厅在编报2002年和2003年预算草案时没有全口径将上年中央财政的补助全额列入预算"。需要说明的是，上年的财政支出决算数是年度实际实现数，包括地方财力安排形成的支出和中央专项补助形成的支出。中央对地方的专项补助资金，包括在中央财政年初向全国人民代表大会报告，并经全国人民代表大会批准的中央预算中，形成了地方财政支出的来源，但不是地方财力的来源。在下年度地方预算编制中，由于中央专项补助和结算一次性补助项目不属于中央对地方固定补助，地方年初没法列入预算。地方财政编制的年初预算中，中央补助收入部分只能反映预计中央税收返还、一般性转移支付和工资性转移支付等相对固定的财力补助项目。同时，对中央给予地方的专项补助资金，年度预算执行结束后，地方财政也向本级人代会及其常委会作了报告，决算完成后，还向人大常委会作报告。这部分资金的安排和使用并没有脱离人民代表大会及其常委会的监督。

（二）关于中央补助地方支出对财政决算的影响问题

1、关于“专项结转无资金保证”的问题。

由于甘肃经济落后，全部财力不够“吃饭”，属于财政补助省份，2001年、2002年全省决算后均有赤字，特别是财政困难县，确实存在部分结转项目资金被占用，出现国库存款数小于结转下年支出数的情况。其中，省级国库存款数小于结转下年支出数，主要是由于部分地县财政资金困难，省对市州地的长汇款占用了省级国库存款资金。

2、关于“少结转中央专项资金”的问题。

根据国务院2002年第367号令发布的《退耕还林条例》和财政部等6部委《以粮代赈、退耕还林还草的粮食供应暂行办法》的规定，退耕还林工程国家粮款补助实行专户管理，资金不通过国库拨付（国库要做收支帐），由财政部直接拨入省财政厅在农发行甘肃省分行开设的粮食专户，而且必须经林业部门按有关规定对退耕还林面积和成活率等情况严格验收后，方可逐级下拨兑付资金。

2002年财政部按计划面积共计下达我省1999—2002年退耕还林粮食补助资金52094万元。根据林业部门验收面积，2002年1月，我厅以甘财建<2002>2号文下拨1999年补助资金9198万元，下拨2000年补助资金11930万元；5月以甘财建<2002>53号文下拨2001年补助资金5582万元，当年共下拨26710万元。这样，当年在专户中结余待兑付资金25384万元，按照现行《财政总预算会计制度》，总预算会计以收付实现制为基础，而不是以权责发生制进行核算。因此，拨入专户的结余继续在专户中结转使用，不存在少结转中央专项补助25384万元的问题，也不属于虚列支出。

3、关于“财政专户结余虚列支出”的问题。

按照现行《财政总预算会计制度》规定，总预算会计以收付实现制为基础，而不是以权责发生制进行核算。财政总预算会计将资金拨付专户后，即以拨作支全部列报支出。实行专户管理目的是为了提高资金使用的有效性和安全性，防止挤占、挪用。同时，粮食风险基金、乡镇企业发展基金等按国家规定必须实行专户管理，在专户中按照权责发生制核算，并不是专户中有多少资金，就要全部拨支。因此，财政专户结余不存在虚列支出问题。

4、关于“科目调剂幅度过大”的问题。

年初预算的编制是根据上年预算执行情况和对当年经济形势预计的，是预期目标。执行中随着情况的变化，需要在有关项目之间进行必要的变动。特别是象甘肃这样的财政困难省份，许多项目在年初无力安排，或只能集中安排部分应急资金，在执行中根据实际执行情况在相关科目列支。决算中支出预算表中的科目调剂，是依据国家政策变化情况在各科目之间进行的正常变动，有调减科目，也相应有调增科目，科目调剂后支出预算总数并没有变动，更没有影响预算平衡，符合《预算法》第五十三条和《预算法实施条例》第六十二条之规定，属于正常的预算变动。

5、关于“无具体项目结转资金”的问题。

2001年省本级结转当年调入资金7803万元，是当年省级决算清理往来帐务时从暂存款中调入的，在下年度预算中安排了支出。2001年机动财力补助、2002年中央机动财力补助和转移支付补助是通过中央财政与地方结算补助我省的，结算时，市县的决算工作已经先期结束，只能暂时结转在省级，待下一年度分配下达。如：2002年中央转移支付资金16500万元，已在2003年年初分配下达市县，只能在结转资金中反映。因此，这些项目是有具体项目的结转。

6、关于“预算结余小于结转”的问题。

形成预算结余数小于结转数情况主要是中央与地方办理年度结算时增加了对地方的补助，新增了结转项目，也就是结转了中央通过决算补助的项目，不存在结转数大于结余数问题。应该说所有结转数都有来源，不属于无结余结转。

（三）关于中央专项补助资金分配方面的问题

1、关于“改变财政部专项拨款4203万元的使用单位”的问题。

（1）2002年拨付给省检察院的办案经费40万元，省检察院以汇款方式下达地县，用于地县两级检察院的办案补助。由于我省财政普遍比较困难，地县两级检察院办案主要靠中央办案补助维持，在中央专款未到位之前，为了不影响办案工作的进行，省检察院用自己的经费先垫支给基层检察院，中央专项下达后，省财政厅补助给了省检察院。

（2）财建<2002>139号下达我省防护林国债补助资金6000万元，其中有3300万元该文没有下达明细项目，省上将其中2753万元安排用于兰州市南北两山绿化等4个项目。建议在报告中不再反映此问题。

（3）财建<2003>45号下达中央补助资金25177万元，其中：省人民医院1200万元，啤酒大麦生产基地1500万元。由于在中央补助下达之前，已预拨了部分资金，因此，分别由甘计投<2002>328号调整为“省人民医院600万元，省委党校600万元”，甘计投<2002>413号明细安排“河西5个生产基地1240万元，省农科院260万元”。

第（5）条中调整的项目全部是急需应急除险加固的河道险段和病险水库，且这些项目大部分在汛前已上报国家，资金用途符合中央水利建设基金的使用规定。第（4）、（6）条中涉及的问题也属于同类性质。

2、关于“未下达中央专项资金153689万元”的问题。

这主要是中央专项下达较晚，当年无法形成支出造成的，只能结转下年度使用。同时，形成结转不是政策性因素造成的。在向财政部和地方各级人大常委会上报决算情况时也都进行了报告。

（四）关于中央专项补助资金使用方面的问题

1、关于“置换中央专项资金500万元”的问题。

2002年10月以前，为了保证项目在当年能够实施，省财政厅提前预拨地县农村中小学布局调整专项补助资金827万元。在中央专项未下达前，提前预拨资金用于应急，属于正常。中央专项资金2500万元下达后，抵顶我省提前预拨的专项资金500万元也属合理，对另外2000万元我们又及时下达到了地县。因此，“置换中央专项资金500万元的提法”应再斟酌。

2、关于“滞留中央专项资金24420万元”的问题。

根据国务院安排，从2003年起，引大入秦工程供水结构要进行新的调整，兰州市已制定出工程调整方案，目前已报上级有关部门审批。因此，引大工程中央补助资金20420万元暂未拨付，待国家对调整方案正式批复后，根据新的批复尽快拨付建设资金。

另外，2003年，黄河堤防工程建设项目已进行招投标、工程承包协议签订等工作，该工程于2003年12月正式开工建设，兰州市财政局于2003年12月拨付资金2000万元。

以上两笔资金在拨付前，均已进入财政专户，为了提高资金使用效益，重新上报调整方案、进行项目招投标，是符合实际的，也符合有关管理办法。因此，以上两项不存在滞留中央专项资金的问题。

（五）关于财政管理方面的问题

1、关于“账外资金49885.81万元”的问题。

省信托投资有限公司资本金24732.66万元和甲类存款中3278.37万元，形成于1980年——1986年，主要是1980年企业上缴财政的折旧基金，由财政集中使用，用于重点企业挖潜改造项目，1980年省投资公司成立时，将该项折旧基金拨付投资公司作为该公司的运作资金，由公司在实际经营中进行具体核算，在财政总预算会计中不需要再进行核算；财政周转金21874.78万元，在形成过程中已在预算中列支，在1995年中央要求清理整顿后，实行委托贷款方式，并由省财政厅和投资公司分别进行核算，从1998年起停止财政周转金借款业务后，只进行资金回收。同时，财政部从2000年起，将中央借地方财政周转金按借款余额的50%分3年已扣清。省财政厅比照中央办法，已从2002年开始通过扣款回收地县借省级财政周转金，扣款结束后，全部债权债务将移交地县，在此期间，无法再在总预算会计核算中反映。因此，这两项资金不属于账外资金。同时，由于这两项资金不属于中央专项补助，建议在正式报告中不再反映。

2、关于“财政专户借出资金5927.76万元未进行会计核算”的问题。

第（1）条中借给企业的外贸发展资金5417.76万元，通过财政国库下设专户拨出，并在财政专户中按专户资金管理办法单独进行了核算。

第（2）、（3）条中涉及委托贷款都是通过财政国库下设专户办理的正常业务，并在财政专户中按专户资金管理办法单独进行了核算。

3、关于“无预算拨款10150.64万元”的问题。

第（1）条中，2000年拨付华龙证券公司8000万元、省中小企业信用担保公司1300万元，确定通过回收的财政周转金来安排，由于拨款时尚未确定财政周转金回收方案，暂时挂“暂付款”，2002年下半年，按照财政部有关规定，省政府确定了对地县财政周转金扣款办法，除地县主动还款部分外，通过年终决算扣回财力来安排，在此之前，预算无法编列。因此，“无预算拨款”的提法应进一步斟酌。

第（2）条中，由省财政厅办公室转拨给省税政改革办公室的340万元经费预算，年初在预算中已安排，但没有列入省财政厅机关预算，是在预算执行中从总的预算盘子中追加省财政厅的支出；后勤服务中心74.51万元属于修缮专项经费，这类支出没有列入单位预算，而实行由省财政厅对口预算管理处集中管理的办法，省财政厅这项支出也是从集中管理专项中由省财政厅行政政法处临时追加的；省票据中心341.13万元经费原来是直接列支的，2001年省审计厅审计时，提出直接划转属于违规操作，应予以纠正，为了规范程序，由省票据中心将多年来国债推销手续费结余341.13万元缴入国库后，再由省票据中心提出用款申请，通过预算追加予以安排；预算审核中心经费20万元在财政厅机关部门预算中包含。因此，这775.64万元不应属于无预算拨款，建议在报告中不再反映。

第（3）条中，红峰机械厂属于军工企业，1999年以前企业拖欠离退休人员养老金累计188万元。由于企业离退休人员情绪激动，意见很大，多次向省政府进行反映，并集体上访，要求解决企业拖欠养老金问题。因此，为了维护社会稳定，妥善解决该企业离退休人员生活问题，2002年，省政府决定从省级养老保险统筹基金中解决40％，即75万元；平凉市解决30％，即56.4万元；企业自筹解决30％，即56.4万元。据此，省财政厅办理了拨款手续。这是企业养老基金的正常调剂，属于预算正常拨款。

4、关于“财政暂付款和暂存款长期挂账未清理”的问题。

第（3）条中的挂帐是根据省政府决定而设立的特困县财源建设基金，属于财政筹集的具有基金性质的资金，按制度规定应予单独挂帐，属于正常挂帐。

二、对原因分析的修改建议

（一）对第（一）条“从财政体制的构成要素分析”的修改建议。

中央补助地方支出对财政预算、财政决算的影响问题，我们在前面已做了说明，基于前文说明原因，建议删除“如此巨大数额的中央补助资金未列入预算草案，主要是现行财政体制所致”和“因此，中央补助地方支出对财政预算的影响、对财政决算的影响等问题，根本原因是财政体制所致”两句话。

（二）对第（二）条“从‘人大’对财政的监督分析”的修改建议。

此问题我们在前面已做了说明。同时，由于各级人大对财政的日常监督是由常委会履行的，为此，建议删除“甘肃省财政厅按照习惯做法”和“巨额资金未纳入人民代表大会的正常监督。中央专项资金之所以在人大的监督之外，原因之一是中央专项的补助办法提供了一定空间”。

（三）第（三）条“从资金管理机制分析”的原因，在前面已专门进行了说明，建议删除。

（四）对第（四）条“从中央专项结转的真实性分析”的修改建议。

专项结转无资金保证、结余小于结转的问题，我们在前面已经进行了专门说明。对于当年无资金保证的专项结转，通常是用第二年的资金来优先安排的，其他部分随着自身财力的增加和调整优化财政支出结构也在逐步到位，这也是财政困难地区的通行做法，我们认为“这些地方本来就靠补贴吃饭，已经不可能再拿出钱来弥补已经被用于吃饭的中央专项的结转资金。没有资金保障的这些结转项目从财政账面上看还存在，但已经没有实际意义，只是‘有名无实’的空结转，是潜在的财政风险”，能否得出这样的结论，应进一步考虑。建议删除此条。

（五）对第（五）条“从中央专项补助的内容分析”的修改建议。

第3条“管理部门多”，是由现行的行政管理体制决定的，也是加强管理、分工协作、加强监督的要求，属于正常现象，建议删除此条。

第4条“分配不均衡”，主要是专项补助根据项目安排，不是固定补助，在年度之间地区之间可能有侧重点。同时，项目情况也是动态变化的，如果搞平均分配，撒“胡椒面”，实际效果可能会更差，为此，建议删除此条。

（六）对第（七）条“从中央专项指标的下达时间分析”的修改建议。

在上面分析“管理部门多”的原因中，已指出自上而下多头管理的问题，为此，建议将“分析甘肃省财政厅年末指标未下达的原因，除了甘肃省财政厅本身的工作外，中央专项指标下达较晚也是一个原因”一句修改为“分析甘肃省年末专项指标未下达的原因，中央专项指标下达较晚也是一个因素”。

（七）对第（八）条“从总预算会计制度分析”的修改建议。

对于虚列支出等相关问题，我们在前面已进行了说明，我们认为实行专户管理正是为了加强对中央专项资金的监督管理，防止挤占、挪用，有利于提高资金的安全性和有效性。同时，中央专项补助不仅仅追求的是经济效益和成果，从公共财政角度讲，更多地应该注重社会效益。为此，建议删除“这部分结余从财政总预算会计的账务处理看已虚列支出，形成了中央和省两级财政决算不实”和“总预算会计的这种账务处理不利于中央专项资金的监督管理”两句，并删除“但没有真实反映中央专项资金产生的经济效益和成果”，或将其修改为“但不能全面反映中央专项资金使用的效益”。

（八）对第（九）条“从细化部门预算分析”的修改建议。

此条中反映“根据调查，甘肃省2002年开始试点编制部门预算的单位只有10个，2003年15个”，需要说明的是，省级财政从2001年开始编制部门预算，采取全面编制、重点报送的办法，2002年向省人代会重点报送单位为10个，2003年为15个，一些地区本级也进行了编制部门预算的试点。为此，建议删除或修改。同时，该条中列举了省财政厅机关决算报表反映数与实际拨款数不相同的问题。财政决算报表中反映的财政厅机关实际拨入款4301.93万元，包括了财政厅机关经费2880.61万元和省财政科研所、省注册会计师管理中心、省投资评审中心、省收费票据中心、财政厅驻北京联络处、省农村税费改革办公室、预算审核中心、机关后勤服务中心等厅属事业单位经费1421.32万元，不存在未列入决算的问题。建议在正式报告中不再反映。

（九）对第（十一）条“从财政厅的内控制度分析”的修改建议。

对于账外资金问题、未纳入财政总预算会计账核算资金问题、无预算拨款问题我们在前面已专门进行了说明，需要进一步说明的是，目前省财政厅中央和省级预算指标分配文件由预算处、国库处同时登记管理，并定期进行核对。另外，国库处集中管理和其他处管理账户都是省级专户，不是业务处室账户。为此，建议删除此条。

三、关于对审计建议的修改建议

（一）第（一）条中提到“中央对地方的体制性补助、财力性转移支付补助和专项转移支付补助，是我国财政体制的重要构成要素，是‘分税制’财政体制的重要补充”、“由于转移支付的数额过大，冲击了‘分税制’”。需要说明的是，转移支付不是分税制财政体制的补充，而是其重要内容，也是市场经济国家通行的做法。为此，建议删除上述内容，并相应删除“只有在财政体制主体——‘分税制’完善的前提下，才能充分发挥‘转移支付’的补充作用，使国家财政资金的配置更加合法、公开、透明”的内容。

（二）第（二）条中提到“从转移支付的一些项目背景来看，的确存在个别‘首长工程’和‘形象工程’，而正是由于这些项目的特殊性，使得个别项目脱离了严格、科学的程序和效益管理。……国家和人民利益得不到保证”。这种提法有待进一步研究，我们建议予以删除。

（三）第（三）条中提到“转移支付的根本目的在于优化资源配置，提高财政投资效益”，需要说明的是，转移支付的目标是实现公共服务均等化，缩小地区差距。按照公共财政要求，在专项转移支付补助中，更多的项目也应该是公益性项目。因此，建议删除此句。同时，建议此条从正面来提，并根据财政资金“管理部门多”的实际，删除“一些建设期较长……财政部缺少对重点项目即时监控和评价的机制”内容，并将“如果能够随时掌握转移支付项目的效绩”修改为“应随时掌握项目的执行情况，进行效绩考核”。

（四）第（四）条中提到“要改变中央退耕还林……，先列一般预算支出，然后转入专户，形成结余，造成财政决算不实的核算办法”，建议修改为“应改进中央退耕还林……，先列一般预算支出，然后转入专户的核算办法”。

（五）第（五）条提到“甘肃省财政厅在编报2002年预算草案时没有全口径将上年中央财政的补助编入给省人大的预算草案报告中，即‘预算小口径，决算全口径’的习惯做法，是财政部认可的”。对此，我们在前面已进行了说明，这也是地方财政预算编制中的通行做法，建议修改为“地方财政在编报年度预算草案时无法将中央专项补助编入给人大的预算草案报告中”。

（六）第（六）条涉及的结转问题，在提出问题和原因分析的说明和修改中，我们已反复进行了说明，由于报告涉及内容与实际情况出入较大，与现行专项资金管理办法也不尽相符。为此，我们建议删除此条。

（七）对第（七）条涉及预算编制问题，我们在原因分析第（九）条中已进行了较为详细的说明。因此，建议删除“2003年，甘肃省编制部门预算的单位只有15个，占甘肃省财政拨款一级预算单位78个的19.23%”的内容。

（八）第（八）条建议往前提，作为报告中审计建议的第（一）条。

以上说明和建议，请贵办斟酌和参考。