重庆市巴南区人民政府办公室关于印发巴南区政府和社会资本合作（PPP）项目操作指南（试行）的通知

文件名称:重庆市巴南区人民政府办公室关于印发巴南区政府和社会资本合作（PPP）项目操作指南（试行）的通知

文件编号:渝文备〔2016〕73号

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实施时间:

渝文备〔2016〕73号

重庆市巴南区人民政府办公室

关于印发巴南区政府和社会资本合作（PPP）项目操作指南（试行）的通知

巴南府办发〔2015〕216号

各镇人民政府、街道办事处，区政府各部门，有关单位：

《巴南区政府和社会资本合作（PPP）项目操作指南（试行）》已经区政府第110次常务会审议通过，现印发给你们，请遵照执行。

重庆市巴南区人民政府办公室

2015年9月18日

巴南区政府和社会资本合作（PPP）

项目操作指南（试行）

第一章 总则

第一条 为贯彻落实《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）以及《国家财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指导（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）精神，按照市政府《关于印发重庆市PPP投融资模式改革实施方案的通知》要求，鼓励和引导社会资本，增强公共产品供给能力，促进调结构、补短板、惠民生，现结合重庆市PPP合作通行协议指导文本和我区实际情况，特制定本指南。

第二条 本指南所称政府和社会资本合作（PPP）项目（以下简称PPP项目），是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系的项目。

第三条 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程序较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作（PPP）模式。

第四条 本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目。区级交通、能源、水利、市政、环境污染治理与运营、信息、文化体育设施、医疗和养老服务等基础设施和公共服务、资源环境、生态保护领域新建项目，原则上均应选择PPP模式运作。已建成项目，可植入PPP模式，引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营；政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，要运用PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力。

第五条 本指南适用范围：一是经营收费、自负盈亏类项目。通过政府核定的经营收费价格及多种经营收入，实现项目建设运营自求平衡、投资人合理收益。可采取BOT（建设—经营—移交）、BOT+EPC（设计施工总承包基础上的BOT）等PPP投融资模式。二是财政补贴、购买服务类项目。政府核定的经营收费价格不足以弥补项目运营成本，需要财政以购买服务方式给予补贴。可采取BOO（建设—拥有—经营）、TOO（移交—拥有—经营）等PPP投融资模式。三是资源匹配、合理收益类项目。政府应当投资建设但经营收费价格和财政补贴到位存在较大困难的项目，通过土地储备和物业开发等资源匹配来改变边界条件，从而实现财务平衡。可采取BOT、TOT（移交—经营—移交）、股权基金等PPP投融资模式。四是土地整治、收益约束类项目。对一级土地开发等投资增值项目，引入投资人直接投资但只能获取有限的合理收益。可采取整治—移交等PPP投融资模式。

第六条 本指南所称社会资本（社会投资人）是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但不包括本级政府所属的政府融资平台公司及其他控股国有企业。

第七条 各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施PPP项目。

第二章 项目提出

第八条 项目发起。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

（一）政府发起。

1.建立项目储备库。根据我区基础设施和公用事业建设需要，按照政府主导、社会参与、市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢的原则，每年6月、12月，由区发改委、区财政局会同相关行业主管部门、平台公司梳理全区符合PPP要求的新建、改建项目和存量项目，提出PPP模式初选项目清单，建立项目储备库。

2.项目遴选。项目授权组织实施单位（指区政府委托授权的区级相关行业主管部门或者平台公司）相关行业主管部门从项目储备库中筛选条件成熟的PPP项目。

（二）社会投资人发起。社会投资人可以项目建议书方式或其他符合相关法律法规和规范性文件的方式，向行业主管部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。

第九条 项目筛选。区财政会同区发改委、区金融发展中心等相关行业主管部门，对拟实施的PPP项目，从“物有所值”评价和财政承受能力论证等方面进行评估筛选，提交区政府和社会资本合作联席会议审定。通过筛选的项目，列入当年PPP项目库以及政府年度相关实施计划。

第三章 项目准备

第十条 编制投融资方案。PPP项目纳入实施计划后，由项目授权组织实施单位自行或委托中介机构，聘请财务、法律、技术等顾问，编制PPP项目投融资方案。投融资方案要包括方案投资人资质和条件、技术或服务要求及标准、期限和范围、招标或要约条件、投资人收益率和价格测算、回报来源和支付方式、监管方式和条件、政府配套设施和服务承诺、法律关系和地位等重点内容。

项目授权组织实施单位在开展项目前期论证和制定投融资方案等阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本开放，广泛征集项目方案。

第十一条 投融资方案评估。由区发改委牵头，区法制办、区财政局、区金融发展中心、区城乡建委、区国土分局、区规划分局会同相关行业主管部门以及其他关联单位或专家，建立“7+X”的PPP项目联合论证评估机制，负责对项目投融资方案进行联合论证评估，重点对项目建设的必要性、规划的合理性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面进行综合评估。

第十二条 确定投融资方案。PPP项目投融资方案综合评估通过后，由项目授权组织实施单位送区政府和社会资本合作联席会议审查，再报区政府按程序审定后实施。对于市级有相关规定以及投资规模较大、要通过配置资源方式弥补投资运营等需要市政府审批项目，在区政府审定后，由区发改委会同相关行业主管部门统一报送市政府审批后实施。

第四章 伙伴选择

第十三条 PPP实施方案审查通过后，由项目授权组织实施单位按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标等方式，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。PPP项目涉及政府采购行为的，按《财政部关于政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）执行；涉及工程建设领域的，按《招投标法》执行。项目涉及资产或股权转让、出售等，按项目性质进入公共资源交易中心、工程招投标交易中心等交易场所公开、公平、公正竞价进行。

第十四条 项目授权组织实施单位要严格按照政府采购法和招标投标法的相关规定组织开展招标。规范设置投资准入门槛，对各类投资主体同等对待，对非公有资本不得单独设置附加条件。评标过程中，组织专家委员会根据项目要求、应标单位报送的项目方案，并综合考虑应标单位的服务质量、专业素质和财务实力等，对项目可行性、经济性和财政负担能力等进行论证，确定中标单位及项目方案。项目授权组织实施单位应在规定的信息发布渠道公开招标各个环节，及时发布招标公告和中标结果等信息，保证程序公开、过程透明。

第十五条 凡中标的投资人能够自行建设、生产或提供合格产品的，可不再单独招投标。

第十六条 区发改委、区财政局应当加强对PPP项目招标投标、采购环节的监督检查，及时处理招标投标、采购环节中的违法违规行为。

第十七条 项目授权组织实施单位与中标社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等内容。各单位可参考《重庆市PPP合作通行协议指导文本》，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。

第五章 项目实施

第十八条 需要为项目设立专门项目公司的，可以由社会资本出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立，政府方在项目公司中的持股比例原则上不高于30%。项目授权组织实施单位应监督社会资本按照合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目公司成立后，项目授权组织实施单位应与项目公司重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。新签署的合同或补充合同中，应约定社会资本对项目公司继承自其原项目合同的义务承担连带责任。

第十九条 相关行业主管部门按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，报区政府授权中标社会投资人或项目公司特许经营权。

第二十条 PPP项目按照相关规定履行审批程序。投资人确定前的项目前期工作由项目授权组织实施单位负责，投资人确定后的项目前期工作由投资人或项目公司负责，项目授权组织实施单位协助。项目招投标或采购时，项目授权组织实施单位已完成立项、初步设计审查等程序的，项目公司成立后，项目授权组织实施单位可依法将项目的立项以及各种审批资料变更或移交至项目公司。

区发改委根据经决策同意的项目投融资方案进行核准。完善部门联动审批机制，充分利用项目前期成果，已办理的相关前置手续，原则上不再重复办理。核准文件或正式签订的项目合同，在不违反国家强制法律法规的情况下，可作为项目投资主体变更的依据。

项目授权组织实施单位负责项目施工的质量监管，原则上参照政府投资项目进行质量管理。项目完工后，项目授权组织实施单位根据合同约定组织验收，验收合格后方可交付使用。

第二十一条 项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可按相关合同约定或届时法律法规和规范性文件的规定提取履约保证金直至终止项目合同。

第二十二条 项目合同中涉及的政府支付义务，区财政应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入财政预算。区财政和项目授权组织实施单位建立PPP项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。

项目授权组织实施单位要强化项目责任监督，根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目投入和产出指标，并编制报表存档，监测结果作为政府购买服务或补贴支付的依据。项目授权组织实施单位根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接向社会资本或项目公司支付的，及时函告区财政。

第二十三条 社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府可按合同约定或法律规定临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

第二十四条 项目授权组织实施单位每3-5年组织对项目进行中期评估，并报区发改委备案。

第二十五条 相关行业主管部门根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护等。

第二十六条 政府、社会资本或项目公司依法公开披露项目相关信息，保障公共知情权，接受社会监督。

社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的PPP项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。

第六章 项目移交

第二十七条 PPP项目协议期满或提前终止时，社会资本或项目公司应按PPP项目合同的约定，将项目资产所有权（经营权）或项目公司股权移交给政府指定机构。

第二十八条 项目移交时，项目授权组织实施单位或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，代表政府按照合同中明确约定的移交形式，结合项目实际运行状况，及时开展期满终止移交或提前终止移交；根据约定的有偿移交或无偿移交方式，以及设备完好率和最短可使用年限等移交标准指标，及时办理项目资产、人员、文档和知识产权等移交，收回项目合同约定的全部资产，涉及的相关税费应当按照相关合同的约定处理。

第二十九条 社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目授权组织实施单位或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平衡过渡相关工作。

第三十条 项目移交完成后，区发改委组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

第三十一条 PPP项目发生以下情况可以提前退出：因不可抗力因素导致合同无法履行；合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行；社会资本主体破产清算或发生类似情况；合同中约定需中止或政府接管的情况。经协商或整改，项目合同仍无法履行，项目需提前终止退出。

第三十二条 发生PPP项目退出情况时，项目授权组织实施单位或政府指定的其他机构同相关行业主管部门制定退出方案，报区政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。项目授权组织实施单位要依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。

第七章 项目审计

第三十三条 区审计局是PPP项目审计监督的主管部门，负责对PPP项目的竣工决算进行审计或全程跟踪审计。

第三十四条 开展审前调查。区审计局根据跟踪审计需要，对项目单位和有关部门进行审前调查，了解项目单位、投资人、施工企业基本情况、项目立项及可行性报告批准情况、PPP融资项目合同签订情况、项目招投标情况、项目资金筹措到位情况等相关内容。

第三十五条 明确跟踪审计重点。区审计局将PPP融资项目投资协议（合同）、工程建设施工（项目运营）合同签订、基础工程、隐蔽工程、现场签证工程、重大设计变更、主要材料价格、大宗设备（材料）采购及项目资金运用情况等作为重点控制环节。

第三十六条 审计现场跟踪。在项目施工（运营）过程中遇到以下事项必须在实施前以书面形式告知区审计局及相关单位，设计变更、施工签证、增加辅助设施、隐蔽工程等，区审计局接到通知后，要及时派出审计人员到施工现场对变更事项的工程量等方面进行审计，并出具审计意见，区发改委、财政、监察、城建等部门要会同区审计局共同发挥好监督职能。

第八章 附则

第三十七条 本操作指南由区发改委、区财政局负责解释。

第三十八条 本操作指南自印发之日起施行。

附件：巴南区政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程图

附件（略）

重庆市巴南区人民政府办公室 2015年9月18日印发