以抗诉启动二审充分保障公益诉讼效果

检察机关提起行政公益诉讼，是党中央作出的有利于优化司法资源配置、完善行政诉讼制度的重大决策部署，也是诉讼制度的一次重大创新。检察机关作为法律监督机关，如何更好地利用自身定位和职能优势保护国家利益和公共利益，一...

检察机关提起行政公益诉讼，是党中央作出的有利于优化司法资源配置、完善行政诉讼制度的重大决策部署，也是诉讼制度的一次重大创新。检察机关作为法律监督机关，如何更好地利用自身定位和职能优势保护国家利益和公共利益，一直是重点研究问题。

目前，司法实践中的一些措施体现了检察机关提起行政公益诉讼的特殊**，如检察机关向法院提交“起诉书”而非“起诉状”等。但是在一些实质**问题上，如检察机关提起的行政公益诉讼中，启动二审程序应以何种方式提起，法律没有明文规定。目前，根据《人民检察院公益诉讼试点工作实施办法》规定，地方各级检察院认为同级法院未生效的第一审判决、裁定确有错误的，应当向上一级法院提出抗诉，而且应当通过原审法院提出抗诉书，并将抗诉书抄送上一级检察院。笔者赞同检察机关启动公益诉讼二审时，宜采用“抗诉”方式，具体理由如下：

更能保障公益诉讼效果。公益诉讼制度设立的目的，就是要解决社会治理中公益监督主体缺位的问题。一方面，行政机关是保护公益的责任主体，是第一顺序的公益保护人，但在有些时候，其缺乏有力的外部监督；另一方面，检察机关履行法律监督职责主要依托诉讼职能，不具备行政行为的单方**、主动**、执行**等。可见，检察机关以提起公益诉讼案件的方式，督促行政机关履行保护公益职责可以起到相互补充的作用。“公益”是检察机关提起公益诉讼制度设计的出发点。检察机关在公益诉讼中启动二审程序，意味着检察机关认为一审裁判的结果不足以修复受损公共利益，在此情况下，检察机关需要采取更加强有力的手段保障公益诉讼效果。借助检察机关提起抗诉后法院必须审理的制度，可以为保护公益提供重新审查证据继而法院再次作出裁判的机会，可以更加有效地排除行政干预，更好地实现保护公益的根本目的。

更符合检察机关作为法律监督机关的职能定位。检察机关是国家法律监督机关，检察机关进入公益诉讼程序后，一方面，要牢牢把握诉讼中的诉讼地位平衡；另一方面，要坚持和尊重法律监督机关的职能定位。对于未生效的判决、裁定确有错误的，地方检察院以抗诉的方式启动二审程序，既是基于检察机关公益代表人的**质所决定，也是履行诉讼使命的职责使然。同时，将抗诉书抄送上级检察院，也有利于充分发挥上级检察院的监督作用，体现检察一体化的要求。

更有利于节约司法资源、提升司法效率。检察机关提起公益诉讼，基本上秉持了“先礼后兵”的原则：通过诉前程序及时解决问题，提升公益保护的效率；通过诉讼程序为诉前程序发挥作用提供必要保障、强化公益保护的刚**。从实践来看，多数公益诉讼案件在诉前程序即得到圆满解决，这种先柔后刚、刚柔并济的办案方式对于更好地保护公益、提升司法效率发挥了积极的作用。那么，以在检察机关提起公益诉讼中进一步提升司法效率为立足点，除了继续深入挖掘诉前程序的潜力、提升办理公益诉讼案件的能力之外，增强诉讼程序和诉讼监督程序中公益保护的刚**也是一种值得考虑的方法。检察机关在启动公益诉讼二审程序时采取的抗诉方式，有利于提升这种公益保护的刚**，更大程度上提升公益保护的效率。

（作者为济南大学政法学院副教授）