全国首例跨行政区域环境公益诉讼案二审宣判

9月23日，三峡库区首例跨行政区域环境公益诉讼上诉案——重庆市绿*志愿者联合会（以下简称重庆绿联会）诉湖北省恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司（以下简称建始磺厂坪矿业公司）环境污染公益诉讼案，在重庆市第...

9月23日，三峡库区首例跨行政区域环境公益诉讼上诉案——重庆市绿*志愿者联合会（以下简称重庆绿联会）诉湖北省恩施自治州建始磺厂坪矿业有限责任公司（以下简称建始磺厂坪矿业公司）环境污染公益诉讼案，在重庆市第二中级人民法院公开宣判。此前，一审法院于2016年1月14日作出判决，被告建始磺厂坪矿业公司不服而提起上诉。重庆市第二中级人民法院于3月25日受理该案，并于7月12日在污染事故发生地重庆市巫山县红椿乡公开开庭进行了审理。

法院审理查明：千丈岩水库位于重庆市巫山县、奉节县和湖北省建始县交界地带，距离长江25公里，水库设计库容405万立方米，2008年开始建设，2013年12月6日，该水库被重庆市人民政府确认为集中式饮用水源保护区，保障周边红椿乡、庙宇镇、铜鼓镇、长安乡居民5万余人的生活饮水和生产用水。建始磺厂坪矿业公司选矿厂距离千丈岩水库直线距离约2.6公里。该地区属喀斯特地貌的山区，地下裂缝纵横，暗河较多。该公司硫铁矿选矿项目于2009年编制可行*研究报告，2010年4月23日取得批复；2010年7月开展环境影响评价工作，2011年5月16日取得环评批复；2012年开工建设，2014年6月基本完成，但水污染防治设施等未建成。2014年8月10日，建始磺厂坪矿业公司选矿厂使用硫铁矿原矿约500吨、乙基钠黄药、2号油进行违法生产，产生的废水、尾矿未经处理就排入临近有溶洞漏斗发育的自然洼地。8月12日，巫山县红椿乡村民反映千丈岩水库饮用水源取水口水质出现异常，水呈灰黑*，有异味，感官浊度高。巫山县启动应急预案。8月18日，政府完成备用水源应急供水管网与既有管网的铺设、对接工作，基本满足了4个乡镇数万居民的生活用水。8月19日，巫山县政府宣布终止应急状态，转入后续处置阶段。千丈岩水库水污染事件发生后，国家环保部明确该起事件已构成重大突发环境事件。湖北省环保厅于2014年9月4日作出行政处罚决定。行政处罚决定作出后，建始磺厂坪矿业公司仅缴纳了罚款100万元后，未采取有效治理措施。

另查明，重庆绿联会是从事环境保护的社会组织，公益活动已满5年且无违法记录，为提起本案诉讼，已支付律师费10万元及其他合理费用5万元。本案委托鉴定费用为16.3万元。

一审法院认为，建始磺厂坪矿业公司违法生产，污染环境，损坏公共利益，已构成民事侵权，应当承担民事责任。故判决被告建始磺厂坪矿业公司立即停止对巫山县千丈岩水库饮用水源的侵害，重新进行环境影响评价，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产；被告在判决生效后180日内，对位于湖北恩施自治州建始县业州镇郭家淌国有高岩子林场选矿厂洼地土壤制定修复方案进行生态修复，逾期不履行修复义务或修复不合格，由建始磺厂坪矿业公司承担修复费用99.1万元；被告在国家级媒体上赔礼道歉；被告支付鉴定费、律师费、为诉讼而产生的其他合理费用32万余元。

二审查明的法律事实与一审查明的一致。二审法院审理后认为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。故驳回上诉，维持原判。

法官说法：

二审宣判后，承办法官就本案争议的四个焦点进行了判后释法。

一、关于一审判令上诉人“立即停止对巫山县千丈岩水库饮用水源的侵害，重新进行环境影响评价，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产”有无不当的问题。

本案上诉人所谓的已停止生产，只是暂时停止了生产行为，其“三同时”工作严重滞后、环保设施未建成等违法情形并未实际消除，随时可能恢复违法生产。考虑到上诉人的违法情形尚未消除、项目所处区域地质地理条件复杂特殊，在不能确保恢复生产不会再次造成环境污染的前提下，应当禁止其恢复生产，才能有效避免当地生态环境再次遭受污染破坏，亦可避免在今后发现上诉人重新恢复违法生产后需另行诉讼的风险，减轻当事人诉累、节约司法资源。此外，由于上诉人先前的污染行为，导致相关区域土壤中部分生态指标超过生态基线，因当地降水量大，又地处喀斯特地貌山区，裂隙和溶洞较多，暗河纵横，而其中的暗河水源正是千丈岩水库的聚水来源，上诉人排放到土壤中的污染物质对千丈岩水库饮用水源的污染实际仍在持续，侵害并未停止。停止生产并不意味着已停止侵害。故上诉人辩称在起诉之前已停止生产，对千丈岩水库饮用水源的侵害已经停止，无须判令停止侵害的理由不能成立，一审判令停止侵害事实及法律依据充分。

关于一审判令上诉人“重新进行环境影响评价，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产”有无不当的问题。首先，该部分判决内容，是对上诉人重新恢复生产作出的一种约束，是对停止侵害具体履行方式的明确、细化，不违反相关法律规定。其次，千丈岩水库长期以来担负着周边红椿乡、庙宇镇、铜鼓镇、长安乡等5万余人的生活生产保障、防洪蓄水、梯级发电等任务，并于2013年12月6日被重庆市人民政府确定为集中式饮用水水源一级保护区，对当地群众的生存发展具有重大意义，也与三峡库区的生态涵养息息相关，对于周边建设项目，均应将其作为重点环境保护目标纳入建设项目的环境影响评价。千丈岩水库开始建设于2008年，而上诉人项目的环境影响评价工作开展于2010年7月，并于2011年5月16日才取得当地环境行政主管部门的批复，考虑到该项目的*质、与水库之间的相对位置及当地特殊的地质地理条件，本应在当时项目的环境影响评价中着重考虑对千丈岩水库的影响，但由于两者分处不同省级行政区域，导致当时的环境影响评价并未涉及千丈岩水库，可见该次环境影响评价是不全面且有着明显不足。鉴于千丈岩水库的重要*、作为一级饮用水水源保护区的环境敏感*及涉案项目对水库潜在的巨大污染风险，在应当作为重点环境保护目标纳入建设项目环境影响评价而未能纳入，且客观上已经造成重大突发环境事件的情况下，考虑到原有的环境影响评价依据已经发生变化，出于对重点环境保护目标的保护及公共利益的维护，责令上诉人在考虑对千丈岩水库的环境影响的基础上，重新对项目进行环境影响评价，并履行法定审批手续，显然是必要也是合理的。最后，由于新增加了千丈岩水库这一需要重点考量的环境保护目标，导致原有的环境影响评价依据发生变化，在已发生重大突发环境事件的现实情况下，涉案项目在防治污染、防止生态破坏的措施方面显然也需要作出重大变动。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的*质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”《中华人民共和国水污染防治法》第十七条第三款规定：“建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。”的规定，一审判令上诉人“重新进行环境影响评价，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产”于法有据。

“重新进行环境影响评价，未经批复和环境保护设施未经验收，不得生产”中的环评、批复、环保设施验收，是相互关联且有机结合在一起的，不应逐项割裂开来孤立看待，上诉人在实际履行过程中应全面系统履行环评、批复、环保设施验收等各环节义务。上诉人虽在事故发生后曾重新作出环评报告，但该环评报告尚未经批复，能否通过环保行政主管部门审批仍未可知，且报告所附的专家意见，亦表明该份报告关于尾矿库发生渗漏及极端气候条件下发生溢流的环境风险评估，仍存在明显不足，尚需进一步修改完善，故不能仅以该份环评报告认定其已实际履行完毕重新进行环境影响评价的义务，上诉人的该上诉理由不能成立。

二、关于对北京师范大学作出的鉴定评估报告的结论应否采信的问题。

首先，一审委托北京师范大学进行鉴定评估并无不当。目前，环境侵权审判反映最突出的问题之一就是缺乏专业化的、具有公信力的环境损害鉴定机构。由于具备相应资质的司法鉴定机构极少，法院在审理环境侵权纠纷案件对外委托鉴定时，常常难以找到能够适应需要的环境损害司法鉴定机构。同时，因环境损害具有新型、复杂*等特点，能够被委托的鉴定机构也常因没有相应的科学技术设备、环境监测技术以及专业人才，而没有能力实施相关鉴定。在现阶段，考虑到构建专门的环境损害司法鉴定体系尚需时日，在现有司法鉴定机构远不能满足环境司法现实需要的情况下，基于案件审理的需要，法院应当注意发挥各类鉴定、科研机构的优势。在没有专门司法鉴定机构，或司法鉴定机构的鉴定能力不能满足鉴定需要的情况下，可以依法委托具备鉴定能力的科研机构实施鉴定。北京师范大学水科学研究院是专门从事水环境研究的科研机构，主要鉴定人员为国家环境应急专家组专家、教授，有较强的专业技术优势，具有专业方面的权威*及作为第三方鉴定评估机构的中立*，具备对本案进行鉴定评估的相应技术能力及公信力，故一审委托北京师范大学对生态修复及其费用进行鉴定评估并无不当。

其次，本案鉴定评估的程序合法、结论科学。经审查，鉴定评估机构在鉴定评估的受理、实施、鉴定评估结论的出具等方面，均不存在违法的情形。上诉人虽辩称鉴定评估机构对洼地土壤的取样不科学，但未能举证证明，本院不予采信，本案鉴定评估的程序合法。北京师范大学的鉴定评估报告选择洼地土壤Fe作为指标，判断其含量超标构成对饮用水水源的潜在污染风险，是有充分科学依据的。我国的《土壤环境质量标准》（GB15618）虽未将Fe作为土壤的控制*指标，但在《地表水环境标准》（GB 3838-2002）、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》、《生活饮用水卫生标准》中均规定集中式饮用水源Fe低于0.3mg／L，由此说明Fe含量是评价集中式饮用水源是否达标的指标之一。而本案中关于重大污染风险的评判正是针对饮用水安全而言，并非基于对土壤的污染。故鉴定评估报告依据充分，结论科学。

最后，鉴定评估报告得到专家意见的支持与认可，予以采信符合现有法律规定。根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第九条第二款的规定，具有专门知识的人在法庭上提出的意见，经当事人质证，可以作为认定案件事实的根据。本案中，主要鉴定人员北京师范大学的王金生教授出庭发表了专家意见并当庭接受了质询，根据前述司法解释的规定，该专家意见可以作为认定案件事实的根据。北京师范大学的鉴定评估报告得到了专家意见的支持与认可，故可以作为认定案件事实的根据，应予采信。

三、关于责令上诉人在国家级媒体上赔礼道歉有无必要的问题。

赔礼道歉是一种人格恢复*责任方式，不仅适用于人格权和具有精神价值的财产遭受损害的情形，同样也适用于生态环境遭受损害的情形。在环境民事公益诉讼中，污染环境、破坏生态的行为导致损害发生后到恢复原状前生态环境服务功能的损害，该损害包含了社会公众享有美好生态环境精神利益的损失。本案中，上诉人明知相关环保设施未建成，而擅自投入生产，过错明显。上诉人违法生产造成环境污染，其行为侵害了社会公众的精神*环境权益，应当承担赔礼道歉的民事责任。本次污染事故属于跨省级行政区域的重大突发环境事件，污染后果严重，社会影响较大，一审判令上诉人在国家级媒体上赔礼道歉并无不当。上诉人虽在一审庭审过程中进行了道歉，但这种道歉形式不能等同也无法替代在媒体上的正式道歉。

四、关于鉴定费和律师费是否合理的问题。

北京师范大学出具的鉴定费用清单明确了鉴定费的实际构成，根据北京师范大学在接受委托后为鉴定事项所实际支出的各项费用，考虑到本案鉴定事项的复杂疑难程度，北京师范大学收取16.3万元鉴定费具有合理*。根据重庆绿联会举示的《法律事务委托合同》和增值税发票，基于案件的复杂疑难程度，重庆绿联会与代理人合同约定的10万元律师费符合重庆市律师收费标准，亦具有合理*。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条之规定：“原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持”，上诉人主张鉴定费和律师费不合理不应支持的上诉理由不能成立。