对十二届全国人大五次会议第8241号建议的答复摘要

庞辉代表：您提出的关于发展壮大村级集体经济的建议收悉。经商财政部、国土资源部、国家旅游局,现答复如下。党中央、国务院高度重视发展壮大农村集体经济。党的十八大和十八届三中、五中全会及多个中央1号文件，都对此提...

庞辉代表：

您提出的关于发展壮大村级集体经济的建议收悉。经商财政部、国土资源部、国家旅游局,现答复如下。

党中央、国务院高度重视发展壮大农村集体经济。党的十八大和十八届三中、五中全会及多个中央1号文件，都对此提出明确要求。农业部从2014年以来，按照中央要求，联合中央农办研究起草《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（以下简称《意见》），2016年12月以中共中央、国务院名义出台，对改革的总体要求、重点任务、相关扶持政策等提出明确要求。强调要建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制，充分发挥农村集体经济组织功能作用，多种形式发展集体经济。

一、关于合理开发管好用好集体土地资产

开发利用集体土地资源是发展壮大村级集体经济的有效途径，有利于促进城乡要素流动，有利于发展壮大农村集体经济实力，有利于增加农民的财产*收入。《意见》明确提出，农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。贵州省六盘水市开展的农村资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革试点，关键环节就是做活土地文章，鼓励村集体将集体土地、森林、草地、荒山、滩涂、水域等自然资源*资产和房屋、建设用地（物）、基础设施等经营*资产的使用权，通过合同或者协议方式，投资入股企业、合作社、家庭农场等经营主体，享有股份权利。国土资源部2011年以来认真贯彻落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，依据土地利用总体规划和全国土地整治规划，以高标准农田建设为重点，大力推进土地整治，夯实了粮食安全和农业现代化发展基础，改善了农村生产生活条件，也为发展集体经济盘活土地资源创造了条件。

下一步，农业部将会同相关部门，认真贯彻落实《意见》精神，总结好经验好做法，指导各地积极探索适合本地实际的发展集体经济有效路径。

二、关于提高集体资产管理水平

农村集体资产是广大农民群众长期辛勤劳动积累的成果，是发展农村经济和实现农民共同富裕的物质基础。管好、用好农村集体资产，对于稳定和完善农村基本经营制度，维护农村集体经济组织和农民群众合法权益，壮大集体经济实力，保持农村社会稳定，具有十分重要的意义。《意见》指出，要加强农村集体资金资产资源监督管理，加快农村集体资产监督管理平台建设；要落实民主理财，规范财务公开，加强农村集体经济组织审计监督。对集体财务管理混乱的村，县级党委和政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。近年来，农业部指导农村集体经济组织从建立健全资产财务管理制度入手，创新集体资产资源经营方式，推动集体资产管理走上制度化、规范化、信息化轨道。

一是加强制度建设，规范农村集体资产财务管理行为。

农业部联合有关部门相继制定下发了加强农村集体资产财务管理的一系列文件，从财务公开、民主管理、农村审计监督、集体资产管理等多方面提出规范*要求。在《关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见》中，提出要建立健全财务收入管理、财务开支审批、财务预决算、资产台账、资产经营、收益分配等14项管理制度，并要求强化民主管理和民主监督，集体重大事项履行民主程序，接受全体成员监督。在《农村集体经济组织财务公开规定》中，对农村财务公开的内容、程序、形式等做出了明确规定。在《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》中，要求落实村级民主理财，完善村级财务公开，规范村级民主评议。目前，已初步形成较为全面的农村集体资产财务管理制度体系。同时，农业部自2012年开始部署开展了全国农村集体“三资”管理示范县创建活动，共认定500个示范单位，起到了很好的典型引路和示范带动作用。

二是开展清产核资，摸清集体家底。

建立健全农村集体资产定期清查制度，加强对农村集体各类资产台账管理是农业部的一贯要求。《意见》明确要求，从2017年开始在全国范围内部署开展清产核资，用3年左右的时间摸清集体资产家底，健全管理制度。在这一轮清产核资中，重点是清查核实未承包到户的资源*资产和集体统一经营的经营*资产以及现金、债权债务等，查实存量、价值和使用情况，做到账证相符和账实相符。《意见》要求，清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理。农业部正在研究拟定农村集体资产清产核资工作方案、办法和相关报表，待征求相关部门意见后印发。

三是强化监督管理，维护农村集体经济组织权益。

农业部认真贯彻落实《农村集体经济组织审计规定》，指导各地在做好日常财务收支、预决算、收益分配等定期审计的基础上，全面开展了村干部任期和离任经济责任、集体资产和资源、农民负担、村级债权债务等专项审计，并对集体土地征用补偿费和涉农财政资金进行重点审计。同时，切实加大对审计结果的查处力度，对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。据统计，2016年全国共对41.2万个单位进行审计，查处违纪单位6828个，涉及违纪资金5.81亿元，退赔1.86亿元，处分2999人。

四是加强机构队伍建设，提高农村集体资产管理人员素质。

农业部积极推动中央在《意见》中明确提出，要加强乡镇农村经营管理体系建设。同时，农业部多次举办农村集体资产财务、农村审计、农村财务公开和民主管理等培训，提高了各级农经干部、农村财会人员的业务素质和工作能力，切实带动了相关业务工作的开展，为扎实做好村级会计基础工作、规范村级会计委托代理、完善村级财务民主监督机制、维护集体成员权益等方面起到了积极作用。

下一步，农业部将继续加大工作力度，加强制度建设和农村审计监督力度，搭建农村集体资产监管平台，做好农村集体资产管理工作。

三、关于增加集体经济收入来源

盘活农村集体资产，发展壮大集体经济，对于增强集体经济活力，引领农民逐步实现共同富裕，具有深远意义。《意见》指出，农村集体经济组织可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。苏州市吴中区探索实行镇村联合发展物业经济，按照一个村在册人口每人3平方米的标准，建设对外出租物业和公共服务中心的“一村两楼宇”物业项目102个、建筑面积262万平方米，年带动村均增收近150万元。

下一步，农业部将联合有关部门，及时总结好的经验做法，指导各地因地制宜发展壮大集体经济，通过多种渠道增加集体收入。

四、关于为集体经济发展减负

国家一贯重视为农村集体经济组织减负，加强制度建设，严格管理非生产*开支。在实施农村税费改革过程中，党中央、国务院先后下发多个文件，要求开展相关试点，探索化解乡村债务之道。从2007年开始，国务院农村综合改革工作小组先行开展了农村义务教育“普九”债务化解试点。经过3年多的努力，全国累计偿还农村义务教育债务974亿元，其中中央财政累计拨付补助资金408亿元，惠及债权人280多万人。2010年又部署开展了清理化解乡村垫交税费等公益*乡村债务试点工作，截至2012年底，12个试点省份累计化解乡村垫交税费等公益*债务120亿元，中央财政累计拨付补助资金46亿元。2013年6月，按照国务院调整优化支出结构、促进经济转型升级和改善民生的要求，明确今后将公益*乡村债务纳入地方政府*债务管理范畴，由地方政府结合财政体制改革要求统筹解决，中央财政不再专门安排补助资金；经营*项目产生的债务，由债务举借主体自行承担偿债责任。

实践中，许多地方对减轻农村集体经济组织公共服务支出进行了有益的探索。东莞市2013年推动农村社区公共产品供给体制改革，从市镇两级参与财税分成中切块5%，设立了村社区基本公共服务专项资金，由公共财政逐步承担593个行政村的治安、卫生、环卫以及行政管理开支。2013年至2015年，共安排财政补助资金44.3亿，约占全市村级保基本、保必需支出的50%。苏州市规定已经村改居的地区，村集体不再承担公共开支，全部由财政承担；农村地区，村集体负担的村级公共支出不超过集体经济收入的30%。

下一步，农业部将会同相关部门，引导各地采取多种措施加大对农村的公共服务和社会管理支出，为农村集体经济减负，促进农村集体经济健康发展。

五、关于加强政策扶持发展壮大集体经济

中央高度重视加强农村集体经济组织政策扶持，《意见》指出，要研究制定支持农村集体产权制度改革的税收政策，进一步完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。财政部出台《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》，2016年安排资金33亿元，通过以奖代补的形式，支持全国13个试点省份开展扶持村级集体经济发展试点工作，增强村集体自我发展、自我服务、自我管理能力和水平。2017年，将试点省份扩大至23个，并安排50亿元继续支持各地开展试点工作。今年6月，财政部、税务总局印发了《关于支持农村集体产权制度改革有关税收政策的通知》（财税〔2017〕55号），明确股份合作制改革后的农村集体经济组织承受原集体经济组织的土地、房屋权属，免征契税；农村集体经济组织以及代行集体经济组织职能的村民委员会、村民小组进行清产核资收回集体资产而承受土地、房屋权属，免征契税，签订的相关产权转移书据，免征印花税；农村集体土地所有权、宅基地和集体建设用地使用权及地上房屋确权登记，不征收契税。

针对涉农资金多头管理、交叉重复、分散使用等问题，财政部会同有关部门着力推进涉农资金整合统筹，从预算编制、分配、执行等各个环节，积极打造涉农资金整合平台，大胆探索整合有效模式，不断创新整合机制和方式。积极推动源头整合，将农口转移支付由2016年的19项整合为2017年的11项，探索实行“大专项+任务清单”管理模式，增强地方自主统筹权。稳步推进黑龙江“两大平原”涉农资金整合试点，探索省级、市县层面的涉农资金管理改革等试点，通过涉农资金整合统筹，发挥资金最大效益。

下一步，农业部将会同其他相关部门，认真贯彻落实《意见》精神，逐步形成并完善相关政策措施，进一步加大对村集体经济发展的政策支持力度，推进村集体经济发展壮大。

感谢您对“三农”工作的关心，希望今后继续对我部工作予以支持。

联系单位及电话：农业部农村经济体制与经营管理司

010-59193109

农业部

2017年9月26日

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